农信机构改革情况调查报告

      农信机构改革情况调查报告

      近期，我们对H省农信联社（简称省联社）以及全省农信社和农商行改革情况进行了深入调研，具体情况如下：

      一、H省农信系统管理运作模式

      （一）组织架构

      省联社依据《中国银监会关于规范农村信用社省（自治区）联合社法人治理指导意见》《H省农村信用社联合社章程》和现代金融企业公司治理要求，完善了社员大会、理事会、高级管理层的法人治理结构。省联社章程对社员大会、理事会、高级管理层的职责范围、决策程序均有明确清晰的规定，“两会一层”均能够严格按照职责分工规范运行。

在省级层面，省联社代表省政府履行对全省农信机构的管理、指导、协调、服务职能；省联社在17个省辖市设立了办公室，作为派出机构对辖内农信机构进行管理、指导、协调、服务；县级行社作为一级法人，对基层机构进行统一管理，是自主经营、自我约束、自我发展和自担风险的市场主体。全省农信系统实行党委、纪委、工会系统垂直管理。在派出机构改革上，根据中央、省委关于农信社体制改革总体部署，H省联社把市农信办和城区机构整合工作统筹考虑、协调推进，确定了“市农信办与城区机构整合组建省辖市农商银行，终止市农信办行政职能，保留市农信办党组”的工作思路。2018年8月，省联社印发了《关于深化农信社改革期间进一步明确市农信办党组职能的几点意见》，细化了党组职责，规范了议事程序，明确了市农信办党组同省辖市农商银行党委交叉任职等问题，有效解决了改革期间市农信办党组力量薄弱、职能悬空问题。

      （二）管理模式

      省联社主要通过“管人、管钱、管业务、管系统”的方式，加强对农信机构的管理，具体来说，一是对法人机构高管进行任命。市县行社高管人员的党内职务由省联社党委按照党章和有关规定实行任命制，行政职务在前期调研沟通的基础上，由省联社党委提名，市县行社理（董）事会、监事会按程序聘任或选任。二是对法人机构及其高管薪酬进行考核。制定了《H省农村信用社市县行社薪酬管理办法》（豫农信文〔2018〕55号），全面落实按劳分配、以绩取酬，指导市县行社做好年度薪酬总额预算和执行，规范薪酬结构和分配方式，对市县行社领导班子成员实行年薪制管理。三是对农信机构新员工聘用实行统一招聘。根据市县行社用工需求，省联社统一制定招聘方案，统一组织实施新员工招聘工作，针对系统内紧缺的专业人才，省联社明确了人才引进的标准和程序，允许等级评定在一类和二类的行社，分别按照不超过在岗员工总数的1.5%和1%的比例引进专业人才。四是通过党组织关系进行强化管理。H省委《关于H省农村信用社联合社党委组织实行系统管理有关问题的批复》（豫文〔2007〕80号）省联社成立了系统党委，对全省农信社党组织实行统一管理，形成了“省联社党委—市农信办党组—市县行社党委—基层党支部”的组织架构，各省辖市农信办党组，由省联社党委直接管理，县级行社党委班子成员由省联社党委任命，乡镇农村信用社建立党支部，归属县级联社党委领导。五是信贷业务统一管理。2015年以后，省联社不再受理市县行社信贷业务咨询备案。积极探索试行差异化阈值管理，即根据市县行社所属区域、评级类别、资本净额、不良贷款占比等不同情况，对其单一客户授信额度阈值在信贷管理系统中设定实行差异化控制，按年进行动态管理。这种阈值管理不针对市县行社单笔具体信贷业务，市县行社在确定阈值内自主审批办理各项信贷业务。同时，省联社强化信贷科技支撑服务，组建了大额贷款复核中心，从贷款资料的真实性、完整性以及贷款程序的合规性、合法性等方面入手，有针对性地适时进行大额贷款复核，帮助法人机构及时发现问题、提示风险，不断强化贷款管理，规避信贷风险。六是产品统一开发。省联社统一组织对存、贷款产品的开发，如开发了“日盈盈”“周盈赢”“月迎盈”等20余种新存款产品和“金燕帮扶贷”“金燕连续贷”“金燕创业贷”等特色信贷产品。七是持续加大资金业务行业管理力度，省联社将基层行社可开办资金业务的风险程度与其经营管理、风险防控能力挂钩，按照等级评定的等级结果确定基层行社可开办的资金业务范围，严禁超资质、超范围开展资金业务。统一开展定期约期存款业务，吸收基层行社资金集中开展资金运用。八是建立系统行业审计体系，形成了省联社“一部九室”与市县行社审计部门协调配套的审计组织架构，在系统内实行行业审计和内部审计双重监督，省联社“一部九室”行使对全省农信机构行业审计职能和省联社本部审计职能，各市县法人行社行使本机构内部及其发起设立的金融机构审计职能。九是提供信息系统和支付清算服务。按照“小法人+大平台+大服务”的模式，积极搭建信息科技支撑；H农信系统已经拥有了包括人行大、小额支付系统、农信银清算系统、网上支付跨行清算系统、银联清算系统在内的支付清算渠道，省联社作为直接参与者，分别在人行和农信银开立资金清算账户；139家行社作为间接参与者，在省联社开立资金清算账户。

      二、农信机构风险情况

      （一）高风险机构数量多

      根据2019年即评级结果为8-10级），其中农信机构有42家（其中，农村信用社18家、农村商业银行24家），占全省高风险机构总数的91.3%，占全省农信机构总数的30%。另外，有20多家农信机构央行金融机构评级结果为7级，极易演变为高风险机构。

      （二）不良贷款率高

      截至2019年1季度末，全省农信机构整体不良贷款率为7.48%，较年初上升0.73个百分点，较全省银行业金融机构整体不良贷款率高4.19个百分点，在中部六省排水平高4.19个百分点。有12家农信机构不良贷款率超20%，某农村商业银行不良贷款率高达47.71%。另外，有15家机构逾期90天以上贷款占不良贷款比例高于100%，贷款五级分类划分不准确。同时，部分机构还存在通过以贷还贷、转移至表外、虚假置换等方式隐藏不良贷款的问题，预计实际不良贷款情况较账面反映更为严重，信用风险防控压力较大。

      （三）资本充足水平低

      截至2019年1季度末，全省139家农信机构整体资本充足率为10.5%。其中，资本充足率低于10.5%监管标准的有44家；资本充足率小于8%的有33家，在中部六省排名排名补充能力进一步降低，从长期来看，其可持续发展能力受到制约。

      （五）声誉风险严峻

      由于部分地区金融生态环境不佳，机构不良贷款暴露等原因，个别机构面临着较大的声誉风险，一旦暴露负面信息，很容易通过网络快速传播，如果处置不及时或方法不当，可能引发集中取款等群体性事件。如近期，澎湃新闻、今日头条接连发布“审计署”：H12家银行不良贷款率超20%，个别甚至超过40%“等信息，经多家媒体引用转载后引起社会广泛关注，对机构声誉和外部形象造成负面影响。再如，2018年上半年，浚县农村商业银行发生了集中取款事件，修武农村商业银行发生了较为严重的负面舆情，上述事件虽都及时得到化解处置，但结合目前形势及农信机构自身情况，部分机构仍有发生声誉风险事件的可能，应予高度关注。

      （六）风险管理水平不高

      目前，我省大部分农信机构在公司治理方面仍有欠缺。如，部分农村商业银行和农村信用联社领导班子长时间配备不齐、监督制衡不足；部分机构发展战略与自身业务规模、复杂程度和市场环境变化不匹配，普遍存在“重发展、轻风险”等问题。同时，部分机构风险管理能力和水平有待进一步提高。如，个别机构风险管理制度流于形式，未能结合自身业务开展情况制定相关制度；部分机构存在贷前调查、贷中审查、贷后检查执行不到位的现象，个别机构存在违规发放贷款、超额授信的问题；部分机构没有明确的资本管理政策和资本约束机制。

      （七）违法违规案件多发

      目前，我省部分农信机构经营管理水平不高，合规经营意识不强，违法违规案件多发频发。据统计，2018年，全省有近70家农信机构因违规开展业务受到银保监部门的行政处罚，个别机构因违规开展业务遭受了重大资产损失。如，某农商行违规与股东开展关联交易，购买股东企业签发的银行承兑汇票31.3亿元，目前已经全部违约，而且，该机构还涉嫌虚假向股东企业转让不良资产、股东虚假出资等问题；某农村商业银行违规通过“存放同业+委托投资”方式投资私募基金并受让特定资产收益权，共计6笔资金总额12亿元，目前已全部逾期。另外，个别机构工作人员存在贪污受贿、内外勾结非法骗取银行信贷资金、利用机构名义进行非法集资等违规违法行为，给相关机构造成重大损失。如，某农商行支行原行长私刻公章、高息借款涉案金额高达2亿多元。

      三、改革思路与进展

      （一）省联社改革思路

      （1）总体思路。以建立现代银行制度为目标，以法制化、市场化、企业化改革为方向，以维护金融安全为核心，以改制组建市、县农商银行为基础，以推进省联社机构、产权制度改革为重点，构建“小法人+大平台+大服务”的整体框架，建成定位明确、产权清晰、治理完善、自主经营、功能完整的H农商银行体系，为全省经济社会发展提供有力的金融支撑。

      （2）股权关系。为保持省政府对H农商联合银行的股权控制力，省政府拟建立政府性专项基金，作为H农商联合银行股本金来源，再由H农商联合银行参股市、县农商银行，构建省、市、县之间以资本为纽带、以股权为联结的新型治理关系。

      （3）公司治理。按照现代金融企业治理模式，H农商联合银行组建后，拟成立股东大会、董事会、监事会及经营管理层，形成决策、执行、监督相互制衡的治理结构。高管人员实行组织任命与市场选聘相结合，董事长（党委书记）、纪委书记由省委管理，省联社现任班子成员按程序选任，其他高管人员以市场化选聘为主。

      （4）运行模式。H农商联合银行作为服务全省市县农商银行的非全牌照新型银行业机构，既要具有较强的系统管理服务能力，又要具有一定的经营职能。主要围绕服务县域经济发展，从事批发业务和新金融业务，不经营存贷款等零售业务，以更好地促进全省农业现代化水平的提升和“三农”事业的发展。同时，积极搭建科技支撑、产品研发、资金营运等服务平台，条件成熟时对平台实行公司化运作，为市、县农商银行提供系统性服务，着力解决市县农商银行做不了、做不好、做起来成本高风险大的事情。

      （5）路径规划。H省农信社改革路径分三步走：成为省辖市农商银行的质量发展，把转换经营机制、增强农村金融服务能力作为工作的出发点和落脚点，坚守市场定位，优化股权结构，完善治理机制，强化内控合规，实现健康可持续发展。二是坚持稳中求进，既积极进取，争取早日完成风险处置，又循序渐进，不急于求成，防止因处置风险造成新的风险。三是坚持分类处置，根据风险状况和处置难易程度，结合辖内经济金融发展实际，采取多模式、差异化、有针对性的工作方法和处置措施。四是坚持市场导向，充分发挥好市场化处置机制作用，推动地方政府切实承担起风险处置主导责任，调动各方力量和资源共同参与，形成合力、统筹推进。五是坚持依法合规，把真实处置、洁净改制、夯实基础放在重要位置，严禁虚假出资、虚假置换，不搞简单翻牌、改头换面，确保风险处置工作真实有效。（三）改革进展情况

      2017年7月5日、7月21日H省政府常务会议、省委常委会议分别研究通过了《进一步深化全省农信社改革方案》，并以省政府的名义上报中国银保监会。拟将省联社改制为统分结合、精简高效、管理规范、服务完善的H农商联合银行，逐步理顺和建立省、市、县之间以资本为纽带、以股权为联结的有效治理关系。目前，改革方案还没获监管部门批复。

      2015年，H省政府专门印发《H省农村信用社改制组建农村商业银行工作专项方案(2015-2017年)》，明确要求农村信用社3年内全部完成改制组建农村商业银行任务，但在2017年底并未完成改制工作。截至2019年1季度末，全省已有96家农村信用社改制为农村商业银行并挂牌开业，已批准筹建的有9家，剩余县级农村信用社改制组建农村商业银行工作仍在推进中，但由于部分剩余县级农村信用社不良贷款数额较大，资本水平较低，化解不良贷款和补充资本工作存在较大困难，各项监管指标很难在短期内达到组建农村商业银行标准，属于改制工作中的“老大难”机构。在组建省辖市农村商业银行方面，洛阳、驻马店、鹤壁、许昌、濮阳、周口、济源等7家省辖市农村商业银行已挂牌开业，Z市农村商业银行已获准筹建，其余10个省辖市组建市区农村商业银行工作正在稳步有序推进。我省农村信用社改革与全国相比已显落后，目前中部六省仅剩H、山西两省尚未改制完毕，此外，全国已有10家农商行通过A股、H股或新三板上市融资，有30家左右正在筹备上市事宜，而我省尚未有农信机构上市或有上市准备。

      四、建议

      （一）省联社改革建议

      一是H省农业大省，是我国的粮食主产区，农业具有重要的战略地位，H省农信系统的机构数量、资产规模也在全国居于前列，建议向监管部门申请将H纳入全国联结问题。三是按照中小金融机构市场准入等行政许可事项有关规定，H农商联合银行直接入股、参股省辖市农商银行问题，存在政策盲区。建议中央金融管理部门和政府部门在制订政策时能够予以支持和明确，同时在入股、参股省辖市农商银行的数量和比例问题上也能够给予支持和明确。

      （二）农信机构改革建议

      农信社（农商行）是县域地区重要的法人银行机构，是服务“三农”、小微企业的农村金融主力军。农信机构改革关系到农信社的持续健康发展，事关地方金融稳定、地方区域经济发展的大局。一是建议中央金融管理部门和政府部门在进一步明确农信机构服务战略定位、限制服务范围、下沉服务重心的同时，能够给予跟多的资源倾斜和政策支持，在风险承担上能够给予相应的资金补偿。如：改制后的农商行还能和农信社同样享受存款准备金上缴、存款保险费率等方面的优惠政策。二是建议中央金融管理部门和政府部门在保持县域法人地位不动摇的大原则下，针对个别金融生态差、地方政府严重干预农信机构正常经营，导致农信机构生存困难的地区，尝试以市为单位统一法人或新设合并组建农商银行。三是建议中央金融管理部门和政府部门在推动县域农信社改制组建农商银行的过程中，能够在政府平台与国有企业投资入股、系统内农商行帮扶入股、股东资格准入审核、改制机构更名等市场准入条件和标准上给予更多的灵活空间，能够在不良贷款率、风险资产拨备计提等主要监管指标的日常监管上给予更大的容忍度。四是各级政府应从战略高度重视深化农信机构的改革工作，积极给予更多、更大的支持和帮助。如：加大清收支持力度。各级地方政府要积极优化当地信用环境，成立依法清收农信社不良贷款协调机构，开展集中清收专项行动，重点协助清收涉及公职人员、财政供养单位等不良贷款，依法打击恶意逃废债行为。帮助置换不良贷款。鼓励有条件的市、县政府通过现金或优质资产置换等方式帮助农信机构，处置高风险机构不良贷款，扶持政策不应附带任何条件，置换资产应在规定时间内处置变现。协调地方资产管理公司充分发挥风险处置化解作用，筹集专项资金帮助高风险机构依法合规处置不良贷款。大力引进合规战略投资者。各级地方政府要积极引导省（地）级融资平台、辖内国有企业参与高风险机构处置，帮助引进核心主业突出、资本实力雄厚、公司治理规范、管理能力达标的民营企业和社会资本，通过增资扩股、溢价发行等方式化解高风险机构包袱。明确专项政策支持。各级地方政府及省直有关部门要对农信机构风险处置过程中涉及的资产确权办证、抵债资产回收处置等开辟绿色通道，给予税费优惠，明确专项支持政策。